关于临潼农村土地流转的调查与思考

索 引 号:013473413/2014-00116 发布时间:2013-08-31 14:48 信息来源:区人民政府
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农村土地流转,既是推进种植结构调整、促进农业规模经营的有效途径,更是提高资源配置效率,促进农民增收的重要举措。当前,随着农村经济的发展,以户为单位的小规模、低投入、粗放型经营模式效益低、抗风险能力弱的问题日渐显现,严重影响了机械化耕作、标准化生产、规模化种植的推进,制约了现代农业的发展。为此,2013年中央一号文件指出:要抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式,完善相关法律制度。按照依法、自愿、有偿的原则,引导农村土地承包经营权有序流转,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,发展多种形式的适度规模经营。为全面了解我区土地流转的现状,正确分析当前农村土地流转中存在的主要问题,探索推进农村土地流转的有效措施,国家统计局临潼调查队、临潼区农林局对全区土地流转情况进行了专题调研。结果显示,我区土地流转日趋活跃,土地规模经营水平不断提升,但也存在一些不容忽视的问题,尚待解决。

一、农村土地流转的基本情况

我区农村土地流转始于上世纪90年代末,流转初期是以农户间的代耕形式出现的。随着农村经济不断发展和农民大量外出务工以及中央一系列支农惠农政策的出台, 我区土地流转得到稳步推进,速度逐渐加快。

   (一)土地流转初具规模,形式多样。我区共辖23个街办,284个村2085个村民小组,农户14.4万户,总面积915平方公里,农村耕地面积71.89万亩,人口70.59万人,其中农业人口58.77万人。截至2012年底,全区土地流转面积2.21万亩,占耕地面积的3.07%。

土地流转从最初的代耕发展到目前,主要有转包、出租、互换、转让、入股、其他等六形式。

1、转包。农户将土地承包经营权以一定期限转给同村的其他农户从事农业生产经营,转包后原土地承包关系不变,原农户继续履行土地承包合同规定的各项权利和义务,接包方按转包时约定的条件对原农户负责。目前,全区以转包方式流转土地7332亩,占全部流转面积的33.24%。

2、出租。农户将土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变,原农户继续履行原土地承包合同规定的权利和义务,承租方按承租时约定的条件对原农户负责。对于国家各项补贴,双方按租赁合同的约定,一方享受。目前,全区以出租方式流转土地5354亩,占全部流转面积的24.28%。

3、互换。农户之间为方便耕作或各自需要,对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相应的土地承包经营权。目前,全区以互换方式流转土地1994亩,占全部流转面积的9.04%。

4、转让。农户将土地承包经营权转让给其他农户,由接收方履行土地承包合同的权利和义务。目前,全区以转让方式流转土地6129亩,占全部流转面积的27.79%。

5、入股。入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济,将土地承包经营权作为股权,自愿联合从事农业合作生产经营;其承包方式是承包方将土地承包经营权量化为股权,入股组成股份公司或者合作社等,从事农业生产经营。目前,全区以入股方式流转土地37亩,占全部流转面积的0.17%。

6、其他形式。一是代耕代种,是指暂时无力或不愿经营承包土地的农户,经协商临时把承包地交由他人代耕代种,原承包合同关系不变,时间、条件一般由双方口头约定。此种形式分布较为零散。二是委托流转,由农户委托村委会将自己的土地在一定期限内,以一定价格转包给他人。目前,以上述方式流转土地1209亩,占全部流转面积的5.48%。

(二)土地流转的特点

1、流转规模逐步扩大。自上世纪90年代末,土地流转出现以来,我区土地流转面积逐年增加,规模不断扩大。2008年,全区土地流转面积为9600亩,2012年底,土地流转面积已达22055亩,是2008年的2.3倍,特别是近二年,增幅高达30%以上,速度明显加快(详见2008年—2012年临潼区土地流转面积柱状图)。合理有序的土地流转,不仅改变了一家一户分散经营的状况,使土地向种养能手、大户转移,而且实现了土地的适度规模经营,促进了种植大户、龙头企业的发展,同时,也使优良品种、新型农业技术、农业机械推广和应用水平得到进一步提高,农产品品质进一步提升,市场竞争力进一步增强。

2、流转主体多元化。农村土地流转对象已从最初的农户间流转逐步扩大到农户与城镇业主之间、农户与企业之间、农户与专业大户之间的流转,流转的对象不仅有本地业主,也有外来业主,既有本地企业、又有外来企业。数据显示,截止2012年底,全区流转入农户面积15006亩,占全部流转面积的68.0%;流转入合作社面积2554亩,占全部流转面积的11.6%;流转入企业面积4183亩,占全部流转面积的19.0%;流转入其他主体面积312亩,占全部流转面积的1.4%。详见下图:

3、大宗土地流转期限较长。在土地流转中,以租赁方式进行流转的,一般流转面积较大,多在50亩以上,流转当事双方签订了较为规范的,具有法律约束力的书面合同或协议。同时,以租赁方式进行流转的,流转期限都比较长,一般都在10—25年。由于大宗土地流转期限长,业主可以大胆投入资金进行开发,农民得到的收入也较为稳定。

4、地域差异明显。由于各街道办的农业资源和经济社会发展水平不同,农村土地流转规模差异较大,区域分布很不平衡。截止2012年底,全区土地流转3000亩以上的街道办3个,1000—3000亩的街道办2个,土地流转不足1000亩的街道办13个,5个街道办土地流转面积为零,处于停滞状态。

5、土地用途多样化。目前,我区流转土地用途已从过去单一种植粮食向蔬菜、林果、养殖等多方面发展,呈现多样化的特点。截止2012年底,全区流转土地面积为22055亩,其中粮食5389亩,蔬菜种植4010亩,林果8473亩,养殖4183亩。

(三)土地流转的成效

1、土地流转使农业规模化生产水平不断提高。近年来,随着国家对农业投入的增加,农业产业化、规模化经营扶持政策的加大,我区不少知名企业和业主积极投身农村经济建设大潮,充分利用流转土地进行农业综合开发,形成了一批专业化、规模化的农业示范园,使全区农业规模化生产水平进一步提高。目前,全区共有500亩以上各类规模经营企业、合作社及专业大户10户,规模经营土地达10000余亩。

 2、土地流转使农民财产性收入稳步增加。农民通过土地承包经营权租赁,获得了较为稳定的财产性收入。陕西(亨运)现代农业园区,2010年在何寨街办福柳等3个村租赁土地,发展设施农业,种植蔬菜、水果等经济作物。截止目前,已租赁农户土地2400亩,涉及农户750户,租赁价格为每亩1100元,且每5年按照5%的比例递增。农民由此而得到的租金收入达264万元,户均3520元,成为农民的收入重要组成部分,有力地促进了当地农村经济的发展。

 3、土地流转加速了农村劳动力转移,促进了农民增收。土地流转不仅可以解除了农民离土离乡的后顾之忧,而且还可以增加农民的收入,使农民彻底从土地中解脱出来,放心的外出打工,有力地促进了劳务经济的发展。目前,我区县内务工月收入为1760元,年收入达14080元;县外务工月工资为2400元,年收入为19200元。外出打工已成为农民增收的新亮点,是拉动农民收入增长的主要动力。

4、加快了农业产业结构调整,提高了农业经济效益。农村土地流转,不仅加快了农业种植结构的调整步伐,而且使农村产业结构得到进一步优化,特别是农民专业合作组织、农业企业在获得土地使用权后,不再局限于耕种传统农作物,更加倾向于优质高效农作物的种植,形成规模经营、特色突出的现代农业生产园区,为全区农业提质增效发挥了示范作用,为促进全区农村经济发展发挥了积极作用。相桥街道骊佳现代农业示范园,于2011年以每亩1200元的租金,流转土地1200亩,以“农户+合作社”的方式,种植蔬菜、水果等经济作物,发展设施农业,实行农户经营、合作社统一管理的办法,集中采购种子、农药、化肥等生产资料,统一管理、统一销售,形成产、供、销一条龙的经营模式,基本实现生产标准化,管理科学化,经营规模化,经济效益大幅提升,农民收入大幅增加。据园区负责人介绍,该园区亩均年产值达2万元,平均每亩净收入1.5万元,是种植粮食收入的13倍。

二、土地流转存在的主要问题

我区土地流转经过十多年的发展,虽取得了一定成效,有力地推动了农村经济的发展,但由于思想意识、机制束缚等因素的影响,仍存在一些问题尚待解决,主要表现为:

(一)政策扶持力度较小。目前,我区土地流转仍停留在政策允许层面,没有制定相关扶持政策,也没有对流转双方的财政补贴办法和激励措施,一定程度上影响业主的土地流转积极性,导致土地流转速度较慢,规模较小。

(二)传统观念根深蒂固,制约土地流转。土地具有社会保障和就业的双重功能。当前,虽然我区已实行了农村医疗保险和养老保险,但保障水平还处于较低层次,因此,许多农民仍把土地看作是赖以生存的主要来源,当作命根子,恋土情结浓厚,即使外出务工、经商,仍把承包地看成是“保命田”、“保障田”,宁可粗放经营,甚至不惜撂荒弃耕,也不愿意将土地流转出去,从而制约了土地的流转。

(三)土地流转程序不规范。一是我区农户间的土地间流转大部分都是农民自发的,以亲朋邻里为主,且大多数都是双方根据所答成的口头协议流转,没有签定土地流转合同,双方权利和义务难以得到保障。数据表明,2012年,我区只有10058亩流转耕地签订了土地流转合同,仅占土地流转总面积的45.6%。同时,部分农户虽然签订了土地流转合同,但条款不全、内容不规范,应该进行备案鉴定的流转合同没有履行必要的手续,一旦遇到纠纷,很难解决。二是个别街道、村委会改变土地承包关系,用行政手段将农户的承包地转租给企业经营,改变了土地的农业用途,并造成了农民长时间、低价出让土地经营权,侵害了农民利益。三是集体直接经营的土地流转公开、公正、公平性不够,透明度差,农民意见较大。四是土地流转过分强调主体地位,流转双方不主动到集体经济组织和管理机关申报备案。

  (四)农业产业化程度不高,制约土地流转。我区龙头企业和农民专业合作经济组织起步晚、规模小、数量少,特别是在发展基地、带动土地流转方面发挥作用还不够,加之,绝大部分龙头企业流转面积都比较小,示范作用有限,一定程度上制约了土地流转的可持续发展。截止2012年底,全区流转至企业、合作社的土地仅占总流转面积的30.5%。

(五)服务体系建设滞后。目前,我区承担农村土地流转职能的单位主要是区农林局和街道农经站,但由于农经体系建设滞后,加之,无专门的人员、无专项经费,管理体制不顺,缺少人员编制,队伍不稳等问题,导致土地流转力量薄弱,装备水平低下,服务手段落后,对土地流转指导、服务和管理“有心无力”。同时,村委会在土地流转中的作用缺失,土地流转中介服务组织匮乏,交易信息平台尚未建立,土地流转信息不畅,转入转出两头难,流转范围小、交易量小、规模程度低,土地流转市场不活跃的现状尚未改变。

(六)流转规模小。近年来,我区土地流转尽管呈现出上升趋势,但由于农村二、三产业发展缓慢,社会保障水平较低,大多数农民依然不愿放弃土地,农民在土地流转中仍然表现出较大的顾虑,加之农用土地经营收益不稳定,造成土地对潜在需求者的吸引力还不强,同时,由于农业受自然和市场双重影响,风险大,经济效益不稳定,经营者对增加农业投入极为慎重,导致土地流转总量亦然偏小。

三、多措并举,力促土地有序流转

在坚持农户家庭承包经营制度,稳定农村土地承包关系的基础上,促进土地流转,实现土地适度规模经营是发展现代农业的内在要求,是农业发展的必然趋势。因此,在认真总结土地流转经验的同时,必须结合土地流转中存在的问题,制定切实可行的办法,引导土地流转有序推进,稳步发展。

(一)加大宣传力度,营造良好氛围。充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体,大力宣传土地流转的目的和意义,使广大基层干部和农民群众充分认识到加快土地流转是有效利用土地资源,提高农业综合效益,增加农民收入的重要举措,从而在思想上、行动上支持土地流转,进而形成推进农村土地流转的内在动力;大力宣传农村土地家庭承包制度,农村社会保障及强农惠农政策,以消除农民的思想顾虑,解除他们的后顾之忧,促进农村土地流转工作顺利实施。

(二)制定政策,大力扶持。一是尽快出台土地流转相关文件,规范流转程序,健全管理体系,促进土地流转健康发展。二是区财政每年安排一定数额的土地流转专项奖励资金,对流转土地较多,增收效果明显街道、农民专业合作组织给予表彰奖励。通过激励先进,带动后进,推动全区土地流转工作有序展开,取得实效。三是鼓励规模经营。对土地流转达到一定规模的业主,允许申报国家农业综合开发建设项目,取得国家扶持资金;建立财政补贴机制,对土地流入大户给予适当补贴,并在基础设施建设等方面予以重点倾斜;加大对实力强、资信度好规模经营主体的信贷支持力度,以满足其基础设施建设所需资金,确保项目建设顺利开展。

(三)健全机制,落实责任。区级各有关部门、各街道要进一步加强对农村土地流转工作的领导,切实负起责任,及时发现土地流转中出现的新情况、新问题,及时研究解决办法,抓紧制定和完善农村土地流转的政策性文件和土地流转管理办法实施细则,使基层在实际操作中有规可依,有章可循。

(四)完善服务体系,提高工作水平。一是建立农村土地流转管理服务体系。以农经部门和乡镇农村会计服务中心为依托,建立农村土地流转服务中心,主要负责农村土地流转政策宣传、落实,流转土地供求登记和信息发布等工作,及时准确地为农户提供流转信息,并将农户需要流转的土地信息集中起来,统一对外招商,吸引村内外的农户、企事业单位、个体经营户等投资开发。二是建立土地流转服务网络体系。建立土地流转数据库,为农村土地流转工作和农经信息化工作提供有效的服务平台,宣传土地流转和规模经营的相关政策法规、操作流程和供求信息。三是建立健全农村土地承包经营权流转纠纷调处机制,完善仲裁体系,及时化解土地流转纠纷,确保农村社会稳定。

(五)严格程序,规范操作。健全土地流转工作制度,强化日常管理,确保土地流转工作规范、有序。一是规范土地流转程序。土地流转,必须由农户自愿提出申请、自愿签订书面流转合同,村级审核同意,报等街道办事处登记备案并依法进行鉴定。二规范土地流转合同。制定规范统一的流转合同文本,做到土地流转合同条款清晰、手续完备、内容齐全、权责明晰,土地状况、违约责任、解决争议方式明确。三是规范土地流转行为。按照“依法、自愿、有偿”的原则,由农民自主决定土地承包经营权是否流转及流转方式,任何组织和个人不得强迫或阻碍农民流转土地承包经营权,不得改变土地所有权性质和土地农业用途。土地流转期限不得超过承包期剩余期限。对于抛荒二年以上的承包土地,在保持原有土地承包关系不变的前提下,可以由村、组集体统一组织流转。

(六)大力发展农村专业合作组织,促进土地适度集中。农户是合作社的主体,因此,农民专业合作社能有效的将农民的土地进行集中整合。同时,由于合作社通过技术指导,能有效提高农户的种植、养殖水平和产品质量,并统一对外销售,从根本上解决了小农户与大市场的难题,切实降低了市场风险,提高了农业生产效益,因此,发展农村专业合作社,对于促进土地流转作用明显,必须抓紧抓好。

(七)发展龙头企业,发挥示范带动作用。农村土地流转程度的高低与农业产业化龙头企业的规模、数量息息相关,因此,必须培育、扶植好农业产业化龙头企业的发展,并在政策上给予倾斜,从而加快土地流转,促进农业规模化生产、产业化经营,不断提高农业生产效益。

(八)完善农村社会保障体系。建立和完善各项社会保障制度,重点加强以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设,以解除农民的后顾之忧,使农民能放心的走出,放心的流出土地,从而推动农村土地流转工作持续健康发展。


(临潼调查队  刘东辉)