紧绷粮食安全之弦 确保百姓米袋无忧
——临潼区保障粮食安全能力研究

“粮安天下,农稳社稷”。粮食是人类赖以生存的物质基础,是国家安全、社会和谐稳定的重要保障,是经济可持续发展的重要战略物资。长期以来,党和政府高度重视粮食生产,始终把解决人民吃饭问题作为治国安邦的首要任务。习近平总书记指出,要牢牢把住粮食安全主动权,粮食生产年年要抓紧。2021年中央一号文件要求各级党委和政府切实提升粮食和重要农产品供给保障能力,坚决扛起粮食安全政治责任,深入实施重要农产品保障战略,确保粮、棉、油、糖、肉等供给安全。“十四五”以来,临潼区委、区政府紧紧围绕农业农村现代化总目标,坚持农业农村优先发展总方针,狠抓粮食生产,积极稳面积、提单产,粮食生产稳中向好,但随着经济结构的调整和城市化进程的加快,耕地面积持续减少、耕地“非粮化”趋势明显、农民种粮积极性不高等问题凸显,对稳定粮食生产,保障粮食安全构成一定威胁。为全面了解临潼粮食生产现状,着力破解影响粮食生产的困难和问题,国家统计局临潼调查队在深入相关部门和农户进行专题调研的基础上,通过对“十三五”临潼区粮食生产相关统计资料的分析,提出了粮食生产中存在的问题,并就进一步提升粮食生产能力、保障粮食安全作了一些有益的探索。

一、资源禀赋得天独厚,粮食生产条件优越

临潼地处西安东部,东与渭南毗邻,北与阎良相接,西与灞桥区、高陵区、三原县相邻,南与蓝田接壤,全区共辖23个街道办事处、41个社区,226个行政村,总面积915平方公里,其中耕地面积62.8万亩,占总面积的45.8%。现有人口67.6万人,其中农业人口42.9万人,占总人口的63.5%,属于传统的农业大区。粮食作物以小麦、玉米为主,常年播种面积稳定在100万亩左右,是西安市的粮食生产大区。

“十三五”期间,临潼区委区政府紧紧围绕“依靠科技,提高单产,稳定总产,保障供给”目标,积极优化区域布局和品种结构,大力推广粮食作物高产高效实用技术,扎实开展粮食高产创建活动,粮食生产能力稳步提高,全区粮食生产实现五连丰。

(一)粮食播种面积总体稳定

“十三五”期间,临潼区政府高度努力克服建设用地逐年增加,耕地面积减少等不利因素影响,切实加强永久基本农田保护,制定了《2016-2020年西安市临潼区街道办事处耕地保护责任目标考核办法》《关于严格耕地保护坚决制止耕地“非农化”的实施办法》等制度,划定了永久基本农田控制线,严厉打击违法违规占用耕地行为,积极宣传、认真落实中央和省市各项强农惠农政策,充分调动农户种粮积极性,全区粮食作物种植面积保持总体稳定,常年稳定在100万亩左右,位居西安市各区县第一。

图1 临潼区粮食作物播种面积图

(二)粮食单产持续攀升

积极实施种子工程,切实加大小麦、玉米等主要粮食作物的良种引进繁育力度,扎实开展农作物新优品种示范展示工作,加快新优品种的推广,粮食种植实现良种全覆盖;以小麦灭茬旋耕覆盖和玉米秸秆粉碎还田、测土配方施肥为重点,加大中低产田改造力度,完成中低产田改造10万亩;积极开展高产创建活动,建成8个万亩,20个千亩粮食高产创建示范片,高产创建示范面积达10万亩,辐射带动全区产能提升,粮食单产持续攀升。数据显示,2020年,全区粮食单产为345.8公斤,较“十二五”末增长5.5%。

图2 临潼区粮食作物平均单产变化图

(三)粮食总产稳中有升

生产能力明显提升,种植面积总体稳定。“十三五”期间,临潼粮食总产稳中有升,粮食生产实现五连丰,2020年全区粮食总产达到34.7万吨,较“十二五”末增加1.8万吨,增长5.4%,位居西安各区县第一。

图3 临潼区粮食作物产量图

二、因地制宜强化措施,粮食生产能力稳步提高

“十三五”期间,临潼区委区政府认真贯彻中省市各项决策部署,因地制宜,强化措施,狠抓落实,各项工作扎实开展,有序推进,为切实提高粮食生产能力,提供了有效支撑。

(一)耕地“非粮化”有效遏制

耕地是粮食生产的根基,加强耕地保护,防止耕地“非粮化”,是保障粮食安全的重要手段,近年来,临潼区委区政府坚持耕地保护、农田建设、用途管控、激励引导“四位一体”的工作思路,坚决遏制耕地“非粮化”增量,有序降低耕地“非粮化”存量,确保粮食播种面积基本稳定。资料显示,“十三五”期间,共计退出“非粮化”耕地面积4315.2亩,进一步遏制了耕地“非粮化”势头,有效保护了粮食播种面积。

(二)测土配方施肥全面普及

测土配方施肥能够科学有效提升土壤肥力,减少化肥使用量,达到增产增收的效果。近年来,临潼区大力推广测土配方施肥、精确施用配方肥、增施有机肥,不断提高水肥的利用率,粮食主产区配方肥使用率达100%。如小麦播种时施入小麦专用缓释肥50公斤,在施入小麦专用肥的基础上每亩增加生物有机菌肥50公斤,持续改良土壤的理化性状,不断提高土壤有机质,有效解决了作物需肥与土壤供肥之间的矛盾,有力地促进了粮食单产的提高。

(三)大力实施种子工程

持续加强与农科院、农业院校沟通合作,每年在试验田中对选取的优良种子进行试种,甄选出适宜本地气候、环境、土壤的稳产、高产优良种子进行全面推广,玉米甄选出郑单958、秦龙18、秦龙14、陕单609、户玉3513、陕单650等抗性强优质品种,小麦有西农511、中麦895、西农3517等优良品种,全区良种覆盖率达100%。大力推行种子包衣技术/药剂拌种,杜绝“白籽”下地,对多种病虫混发、重发区,采取混合拌种,防治虫菌效果明显,有力地促进了小麦、玉米出苗和苗期生长,为实现增产增收奠定了基础。

(四)强力推广农业新技术

坚持“藏粮于技”,强力推进农业新技术,措施得力,效果良好。大力推广以旱作节水技术示范为关键,着力提高水肥利用效率。以蓄水、保墒、节灌、抗旱四大环节为重点,在小麦、玉米等粮食作物上推广抗旱抗逆新品种,开展墒情监测,改善耕作措施,因地因需制宜选用绿色节水增效技术,提高农作物抗旱抗逆能力,提高农业用水率,实现高产稳产。围绕节水灌溉、水肥一体化等技术攻关研究,大力开展新技术新产品新模式试验示范,深度挖掘旱作节水和绿色增粮增效潜力。开展配套技术试验示范,研究集成宽幅沟播、节水灌溉、肥药减量控害等绿色生态环保技术模式,全面实现节种、节肥、节药、节水,示范带动全区种植业转型升级和可持续发展。联合新型粮食生产经营主体共同参,采取“技术攻关区+模式展示区+示范带动区”共建模式,不断探索推广新技术在农业生产中的应用。在技术攻关区重点开展水肥一体化、节水补灌、蓄水保墒、抗旱抗逆等关键技术攻关集成;在模式展示区重点示范成熟绿色高质高效(节水增粮增效)技术模式,打造绿色高质高效模式样板;在示范带动区以玉米增密度、小麦播种质量提升为重点,支持节水、节肥、节种、机械化等生产环节,实现示范区平均单产水平高于周边区域平均水平10%以上、节本增效10%以上,农技推广服务满意度90%以上。

(五)积极开展粮食“三品一标”创建

打造粮食作物优种、优质、名品是提升粮食品质,增加附加值,提高收益的重要举措。近年来,临潼区以万邦现代农业示范基地、汪洋农业专业合作社、油槐街办南张村股份经济合作社、临潼区广积粮农业产业化联合体等新型经营主体为实施主体,加快优质专用小麦发展,聚焦种植业品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产,打造粮食生产“三品一标”示范基地,探索制定粮食生产全程机械化、智能化等技术模式,攻克小麦机械播种、收获薄弱环节,因地制宜发展玉米籽粒机收技术,提高生产组织化、标准化、信息化程度,提高粮食产业发展质量和效益。宣传培育“临潼优质粮食”“临潼富硒粮油”等优质粮油品牌,延长产业链,促进种植业绿色生产,提升产品质量安全水平。以规模化发展为切入点,推行“新型粮食经营主体+示范区”“社会化服务组织+示范区”“村集体组织+农户”等推广模式,发展产业化经营,推行产销衔接,产品深加工,强化品牌建设,发展订单种植,提高项目的执行力和带动力,推动粮食产业提质增效。

(六)农业机械作业面广量大

农业机械化的普及是提升粮食生产效率,降低生产成本的重要举措。多年来,临潼区不断加大农机补贴力度,农业机械保有量持续增加,粮食生产机械化率不断提升,机耕机播率达到95%以上。数据显示,临潼区已经连续实施农机补贴政策16年,累计补贴农机1.8万台,补贴资金1.7亿元,受益农户1.1万户,农业机械总动力达到42.3万千瓦。

(七)农技培训务实管用

每年邀请农业院校、科研、省市区推广单位专家,指导各开展关键技术示范推广、技术模式集成组装等工作。组成由区级农技专家组成的技术指导组,认真搞好农情调查,及时收集苗情、病虫情报、墒情、测产等数据资料,形成技术指导意见,在作物生长的关键时期,现场巡回技术指导,从施肥、播种、大田管理、病虫害防治等关键环节,分阶段组织农村干部、农技人员、种粮大户和村民等开展技术培训和现场实训,观摩学习,所有种植户每户培训1人,每年培训人数10000人以上。

(八)扶持政策持续加力

认真贯彻落实中省市各项强农惠农政策,为提高粮食综合生产能力提供了坚强保障。一是持续做好政策性农业保险全覆盖。区财政每年投入400余万元,实施小麦玉米政策性保险及大灾保险,实现了小麦玉米政策性保险全覆盖。二是落实好耕地地力保护补贴。近年来,区财政每年投入5000万元,对全区66万亩耕地发放耕地力保护补贴。三是从2021年起,对种粮农民实施一次性补贴政策,每年发放补贴金额1000余万元。

三、耕地减少收益偏低,多因素掣肘粮食安全

“十三五”期间,临潼粮食生产虽取得明显成效,但也存在一些问题,制约粮食生产综合能力的稳步提升,主要表现为以下几个方面:

(一)耕地面积逐年减少

受城市规模扩张、建设用地增加等因素影响,临潼耕地面积逐年下降,粮食生产空间有限,稳定粮食播种面积压力较大。数据显示,2020年,临潼全区耕地面积为68.2万亩,较“十二五”末的70.8万亩减少2.6万亩,降幅3.7%。具体来看,2015年耕地面积为70.8万亩,之后逐年递减,2019年耕地面积首次跌破70万亩,为68.3万亩,2020年为68.2万亩,呈逐年下降态势。

图4 临潼区耕地面积变化图

(二)粮食种植收益偏低

普通种植户自有耕地面积小且种粮成本高,导致种粮收益率低,而种植经济作物的收益率要明显大于种粮收益,加之年轻劳动力外出务工,家庭收入主要来源以打工收入为主,种粮收益占家庭收入比重小,现有种粮者普遍年龄偏大,精力不足,不想也不愿意扩大种粮面积。

一是种植经济作物收益明显好于种粮收益。在对农户种植收益的专项调查中,我们走访的柳树村由于离城区距离较近,且该村位于渭河以南山塬地带,土壤多为砂土质,粮食产量历年不高,因此该村很早就开始种植各类果树,目前该村3500亩耕地,有1600余亩种植各类果树苗木,占比接近50%。据该村村会计介绍,自己有6亩耕地,其中3亩种植葡萄,3亩种植粮食,葡萄每亩净收入在10000元左右,而粮食作物全年每亩净收入仅1000元左右,虽然近2年粮食价格有所上涨,收益有所提高,丰年能达到1400元左右,但两者效益差异仍然巨大,而自己之所以还留有3亩耕地种植粮食一方面是保证自家口粮,另一方面是考虑子女都已在外打工,家中劳动力不足,因此无法种植更多果树,若自己有精力,可能就会全部种植果树。另有该村村民王建设,看到该村其他人种植猕猴桃,每亩收益能达到10000余元后,于2019年将自己家中8亩耕地全部种植了猕猴桃。

二是种粮收入占家庭收入比重较小。从农户种植收益专项调查结果来看,在调查的16户种植户中家庭总收入为92.3万元,而种粮收入仅为10.4万元,种粮收入占种植户全年总收入的比重仅为11.3%。从收入类型看,仅有18.7%的家庭主要收入来源为农业经营收入;43.8%的种植户家庭主要收入来源为务工收入,占比最大;37.5%的家庭主要收入来源为非农经营或转移收入。从以上数据可以看出,农户把主要精力和时间放在了外出打工上面。

(三)种粮人口老龄化严重

农业人口持续减少,种粮人口老龄化加剧,导致扩大粮食种植面积后劲不足,制约粮食生产能力提升。在关于农户种粮积极性的专项调查中,我们随机抽选了16户种植户中,没有1户准备未来增加粮食种植面积,所有调查农户均表示不打算增加粮食种植面积。种植户近三年粮食种植面积变化情况的调查结果显示,14户表示种粮面积没有变化,有1户表示略有增加,1户表示减少。农户扩大种粮面积积极性不高的原因除了种粮效益不高外,还存在现有种植户年纪大、精力有限无法扩大种植面积的情况。调查的16户种植户中最大年龄78岁,最小年龄48岁,平均年龄也有65岁,他们表示子女均在外打工,家中耕地均由自己耕种。年轻人外出打工,老年人在家种粮,农村种粮劳动力短缺将不断影响农村粮食生产能力。

(四)耕地“非粮化”现象明显

由于种植效益偏低加之种粮人口老龄化严重,导致普通种植户粮食种植面积出现萎缩,随着近年来规模种植户的不断兴起,耕地“非粮化”的现象进一步突出,他们将原有的种粮耕地集中后,改种了蔬菜、瓜果等非粮作物。我们走访了3家种植规模均在200亩以上的规模户进行专项调研,其中有2家种植蔬菜,有1家种植粮食作物,结果显示规模户的出现对于耕地“非粮化”现象起到了推波助澜的作用。

一是种粮耕地规模化经营后改种其他经济作物。在调查的2家蔬菜种植规模户中,其耕地承包前均种植粮食作物,耕地规模化经营后全部种植蔬菜。具体来看:临潼聚丰农业专业合作社共承包耕地300亩,其中200亩已经改造为设施农业,种植大棚蔬菜,100亩种植大田蔬菜。临潼绿秦农业专业合作社共承包耕地200亩,有50亩种植大棚蔬菜,50亩种植大棚草莓,100亩种植大田蔬菜。

二是近三年种植经济作物的规模户均未种植过粮食作物。调查的2家蔬菜种植规模户结果显示,近三年,2户规模户均未种植粮食作物,一直种植蔬菜。究其原因:一方面是已建的大棚设施有利于种植蔬菜、瓜果等经济作物,无法种植粮食,且大棚经济作物的收益远高出种粮收益。另一方面是近年来粮食价格偏低,即使种植大田蔬菜效益也要高出种粮收益数倍。

四、聚焦问题精准施策,力促粮食生产能力再提升

针对存在的问题,要紧紧围绕“依靠科技,提高单产,稳定总产,保障供给”目标,细化措施,狠抓落实,夯实责任,确保粮食播种面积基本稳定,粮食总产稳中有增。

(一)健全耕地保护监管机制体系,确保基本农田面积只增不减

要严守耕地红线,保证基本农田面积,确保全区粮食种植面积稳定在100万亩以上,粮食产量稳定在30万吨以上。一是落实责任,加强监管。建立权责明晰的监督长效机制,加大惩处力度,对于破坏基本农田地力、荒废基本农田及在基本农田上违建的行为进行严厉惩处,保护基本农田建设。建立土壤改良和土壤环境监管责任制,督促相关政府领导实抓、真抓土壤改良问题。二是采取措施,持续改善土壤环境,保障粮食安全。持续推行测土配方,合理使用化肥和农药,通过休耕、间作、套作、深耕等方式,培肥中低产田的地力,改善土壤生产环境,着力缓解土壤板结问题;要进一步改善农田基础设施,推广喷灌、滴灌以及旱作农业等生产方式,不断提高水资源的利用效率。要强化改善土壤酸化、盐碱化的改良配方的研发,不断改善基本农田环境;进一步加强抗逆性强种质资源配合不同的土壤生长环境研究,不断提高农业资源的利用效率。

(二)持续转变农业生产方式,提高粮食品质和安全

大力发展绿色农业,推行绿色生产方式,促进粮食生产提质增效。要严格按照国家禁用和限用的剧毒和高毒农药名单进行管控,依法惩治不良生产商,减少剧毒和高毒农药的生产和使用。鼓励将生物技术、化学技术和物理技术结合到一起,研发高抗种质资源、新型农药和有机化肥,减少环境污染,提高农业生产效率。推行农业绿色生产方式。增加对绿色、健康粮食种植方式的培训,指导农民采用标准化种植方式。加大农产品质量安全检测力度,对于检测不合格的农产品及时进行召回和无害化处理,并依法追究相关主体责任,减少有残毒残害留存的农产品在市场上流通。从农产品生产源头到市场末端,逐步转变农业生产者不合理的生产方式,以绿色发展来保护粮食品质,提高粮食产品安全保障。

(三)探索粮食动态补贴机制,推动粮食全产业链发展

在落实各项农业补贴政策的基础上,根据农户的经营情况调整补贴政策,真正做到将粮食补贴发放到种粮农户手中,提高农户种粮积极性。对于想要扩大经营规模的农户,从农业技术支持到引进设备技术的资金补贴,根据农户的实际经营状况进行调整。对于想要缩小经营面积或者有意退出农业经营的农户,则通过提供良好的非农就业工作机会与相关的工作技能培训,实现农户的转产转业。一是完善粮食动态补贴机制,不能仅仅根据耕地面积来确定补贴资金,要根据实际种粮面积确定补贴,真正做到“谁种粮、补贴谁”,对于经济作物改种粮食作物的要按照实际种植情况及时发放补贴,鼓励粮食种植。二是对农户农业技术推广和设备引进行为进行资金补贴,提高种粮农民的技术水平,进而推动粮食生产走向专业化、集约化,提高粮食补贴资金的利用效率,精准落实补贴政策。

(四)坚持粮食主产区建设和保护,提升粮食生产能力

临潼区的粮食主产区在渭河以北的平原地带,土地肥沃,灌溉设施完善,能够保证粮食作物稳产、高产,因此农户基本以种粮为主。以我们调查的油街村和孙赵村为例,这两个村均地处渭河以北的粮食主产区,其粮食播种面积占该村耕地总面积的比重分别为96.5%和92.0%。而渭河以南的旱塬及山地由于土壤多为砂土质,灌溉条件不足,粮食作物产量低,基本属于“靠天吃饭”,因此这些年多栽种果树等经济作物。以柳树村为例,其粮食播种面积仅占耕地面积的50%。据该村村会计介绍,部分种植果树的农户即使种植效益不好,砍掉了果树,也不会选择再种植粮食作物,而是会选择种植其他品种的果树,因此要保障粮食安全,提高粮食生产能力就要加大粮食主产区建设和保护,完善农业基础设施建设,给予主产区种粮户更多政策倾斜,减少粮食主产区的耕地占用等。

(五)引导土地有序流转,大力扶持粮食适度规模化种植

造成耕地“非粮化”的一个重要原因就是农户自有耕地面积小,种粮收益低,导致农村劳动力的大量外流,种粮劳动力不足,而规模化经营既能提升机械化率、降低人工成本,又能体现规模效益,有效解决当前种粮劳动力不足和种植效益低的问题,因此走粮食规模化种植的道路势在必行。但目前种植粮食的耕地承包费用仅为500元/亩,而种植蔬菜或果树的耕地承包费用为1000元/亩,农户更愿意将耕地流转到种植经济作物的规模户手中,因此,要进一步加大种粮规模户的政策扶持和补贴力度,鼓励有经验有技术的农户发展粮食规模经营,提升品质、创建品牌,提高粮食生产附加值,破除耕地流转阻力,提升大型农机补贴力度,加快粮食规模化种植率。

(六)支持和鼓励非粮作物改种粮食,提高粮食作物播种面积

积极引导非粮作物种植户改种粮食作物。以我们调查的2家蔬菜种植规模户为例,往年一直种植蔬菜,但今年随着玉米收购价格的快速上涨,他们都有改种玉米的想法。据绿秦农业专业合作社负责人马红卫介绍,他自己种植的100亩大田蔬菜,想在明年尝试种植粮食作物,原因主要是大田蔬菜价格随市场供求关系变化较大,产量也极易受气候因素影响,成本投入远大于种植粮食作物,所以经营风险巨大,如果粮食价格一直保持当前水平或再能上涨,他就决定明年改种玉米和小麦。因此相关部门应积极鼓励和支持非粮食种植规模户改种粮食作物,为其提供相应政策支持。