“粮丰则农稳，农稳则国安”。2020年11月4日，国务院办公厅下发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》要求各地把粮食安全作为“三农”工作的首要任务，时刻绷紧粮食安全这根弦，要把稳定粮食生产作为农业供给侧结构性改革的前提，着力稳政策、稳面积、稳产量，坚持耕地管控、建设、激励多措并举，不断巩固提升粮食综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，切实把握国家粮食安全主动权。近年来，随着城市化进程的不断推进，城市规模快速扩张，耕地面积呈现出持续下降趋势，同时随着种植效益优先理念驱使，农户的种植结构也在种植效益的驱动下持续调整，耕地“非粮化”问题不同程度发生，直接影响粮食安全。为全面了解临潼区耕地“非粮化”现状，深入掌握粮食播种面积及农作物种植结构变动情况，详细探寻耕地“非粮化”成因及农户种粮意愿等，临潼调查队组织专人深入临潼区农业农村局、统计局等多个部门，与3家农业规模种植户调研座谈，并实地走访了3个村及16户种粮农户，多角度、多维度对农户种植意愿及种植结构进行调研，结果显示，临潼区耕地面积呈现逐年下降趋势，粮食播种面积稳中略降，园林水果及蔬菜种植面积呈现逐年上涨趋势，普通农户扩种粮食作物意愿不强，种粮补贴对提升农户种粮积极性效果有限，耕地“非粮化”倾向渐显。
一、从种植结构变化角度看，耕地“非粮化”问题渐显
通过与临潼区农业、统计等部门沟通了解，从临潼区整体耕地种植结构来看，主要种植作物分为三大类，粮食作物、蔬菜瓜果、园林水果及坚果种植，占全部耕地种植面积的比重超90%。当前粮食作物播种面积为100.21万亩，蔬菜瓜果播种面积19.11万亩，园林水果及坚果种植面积10.53万亩。从播种面积绝对值来看，粮食作物播种面积仍占据最大比重，但从每年的各作物面积增减变化来看，则呈现出耕地面积不断减少，蔬菜瓜果及园林水果种植面积呈现快速增长态势，粮食作物播种面积虽总体稳定但已出现下降趋势。
一是耕地面积逐年减少。临潼全区耕地面积为68.24万亩，为近5年最低。具体来看，2016年耕地面积为70.25万亩，2017年为70.14万亩，2018年为70.03万亩，2019年耕地面积首次跌破70万亩，为68.27万亩，2020年进一步下跌，为68.24万亩。耕地面积下降原因主要受城市扩张及工业建设用地所致。
二是粮食播种面积稳中略降。近5年，临潼粮食播种面积在100万亩上下震荡，总体看播种面积较为稳定，但呈现微降趋势。具体来看，2016年粮食播种面积为98.20万亩，为近5年最低，原因主要是2015年玉米价格大跌，极大挫伤了农户秋粮种植积极性，导致当年秋粮播种面积下降2.7%，从而影响全年播种总面积下降明显。2017年，随着玉米销售价格的回升，秋粮种植面积有所增长，但随后便进入缓慢下跌趋势。2017年为103.33万亩，2018年下降到100.3万亩，2019年为100.1万亩，2020年为100.2万亩。
图1 2016-2020年耕地面积及粮食作物播种面积变化图
三是蔬菜瓜果播种面积快速增长。蔬菜瓜果播种面积每年呈现稳定增长态势，近5年年均增长率达到4%。具体来看，2016年，蔬菜瓜果播种面积为16.33万亩，2020年达到19.11万亩，较2016年增加2.78万亩，增长17%。
四是园林水果及坚果种植面积增长最快。园林水果及坚果种植面积近5年年均增长率为7.9%。具体来看，2016年，园林水果及坚果的种植面积为7.75万亩，2020年达到10.53万亩，较2016年增加2.78万亩，增长35.8%。
图2 2016-2020年蔬菜瓜果及园林水果种植面积变化图
二、从种植户角度看，耕地“非粮化”趋势显露
（一）普通种植户
普通种植户自有耕地面积小且种粮成本高，导致种粮收益率低，而种植经济作物的收益率要明显大于种粮收益，加之年轻劳动力外出务工，家庭收入主要来源以打工收入为主，种粮收益占家庭收入比重小，现有种粮者普遍年龄偏大，精力不足，不想也不愿意扩大种粮面积。
一是种植经济作物收益明显好于种粮收益。柳树村由于离城区距离较近，且该村位于渭河以南山塬地带，土壤多为砂土质，粮食产量历年不高，因此该村很早就开始种植各类果树，目前该村3500亩耕地，有1600余亩种植各类果树苗木，占比接近50%。据该村村会计介绍，自己有6亩耕地，其中3亩种植葡萄，3亩种植粮食，葡萄每亩净收入在10000元左右，而粮食作物全年每亩净收入仅1000元左右，两者效益差异巨大，而自己之所以还留有3亩耕地种植粮食一方面是保证自家口粮，另一方面是考虑子女都已在外打工，家中劳动力不足，因此无法种植更多果树，若自己有精力，可能就会全部种植果树。另有该村村民王建设，看到该村其他人种植猕猴桃，每亩收益能达到10000余元后，于2019年将自己家中8亩耕地全部种植了猕猴桃。
二是普通种植户家庭主要收入来源已非种粮收益。从收入金额来看，在调查的16户种植户中，家庭总收入为92.3万元元，而种粮收入仅为10.4万元，种粮收入占种植户全年总收入的比重仅为11.3%。从收入类型看，仅有18.7%的家庭主要收入来源为农业经营收入。43.8%的种植户家庭主要收入来源为务工收入，占比最大；37.5%的家庭主要收入来源为非农经营或转移收入。从以上数据可以看出，农户把主要精力和时间放在了外出打工上面。
三是普通种植户对于扩大粮食种植面积较为消极。在调查的16户种植户中，没有1户准备未来增加粮食种植面积，所有调查农户均表示不打算增加粮食种植面积。种植户近三年粮食种植面积变化情况的调查结果显示，14户表示种粮面积没有变化，有1户表示略有增加，1户表示减少。农户扩大种粮面积积极性不高的原因除了种粮效益不高外，还存在现有种植户年纪大、精力有限无法扩大种植面积的情况。从调查的16户种植户中最大年龄78岁，最小年龄48岁，平均年龄也有65岁，他们表示子女均在外打工，家中耕地均由自己耕种。
（二）规模种植户
此次调查我们选取了3家种植规模均在200亩以上的规模户，其中有2家种植蔬菜，有1家种植粮食作物，结果显示规模户的出现对于耕地“非粮化“现象起到了推波助澜的作用。
一是种粮耕地规模化经营后改种其他经济作物。在调查的2家蔬菜种植规模户中，其耕地承包前均种植粮食作物，耕地规模化经营后全部种植蔬菜。具体来看：临潼聚丰农业专业合作社共承包耕地300亩，其中200亩已经改造为设施农业，种植大棚蔬菜，100亩种植大田蔬菜。临潼绿秦农业专业合作社共承包耕地200亩，有50亩种植大棚蔬菜，50亩种植大棚草莓，100亩种植大田蔬菜。
二是近三年种植经济作物的规模户均未种植过粮食作物。调查的2家蔬菜种植规模户结果显示，近三年，2户规模户均未种植粮食作物，一直种植蔬菜。究其原因：一方面是已建的大棚设施有利于种植蔬菜、瓜果等经济作物，无法种植粮食，且大棚经济作物的收益远高出种粮收益。另一方面是近年来粮食价格偏低，即使种植大田蔬菜效益也要高出种粮收益数倍。
三、防止耕地“非粮化”的思考
一是坚持粮食主产区的建设和保护。临潼区的粮食主产区在渭河以北的平原地带，土地肥沃，灌溉设施完善，能够保证粮食作物稳产、高产，因此农户基本以种粮为主。我们调查的油街村和孙赵村均地处渭河以北的粮食主产区，其粮食播种面积占该村耕地总面积的比重分别为96.5%和92.0%。而渭河以南的旱塬及山地由于土壤多为砂土质，灌溉条件不足，粮食作物产量低，基本属于“靠天吃饭”，因此这些年多栽种果树等经济作物。我们调查的柳树村其粮食播种面积仅占耕地面积的50%。据该村村会计介绍，部分种植果树的农户即使种植效益不好，砍掉了果树，也会选择再种植粮食作物，而是会选择种植其他品种的果树，因此要防止耕地“非粮化”现象就要加大粮食主产区保护和建设，完善农业基础设施建设，给与种粮户更多政策倾斜，减少粮食主产区的耕地占用等。
二是大力扶持和引导粮食规模化种植。造成耕地“非粮化”的一个重要原因就是农户自有耕地面积小，种粮收益低，导致农村劳动力的大量外流，种粮劳动力不足，而规模化经营既能提升机械化率、降低人工，又能体现规模效益，可以完美解决当前种粮劳动力不足和种植效益低的问题，因此走粮食规模化种植的道路势在必行。但目前种植粮食的耕地承包费用仅为500元/亩，而种植蔬菜或果树的耕地承包费用为1000元/亩，农户更愿意将耕地流转到种植经济作物的规模户手中，因此主管部门应进一步加大种粮规模户的政策扶持和补贴力度，培育和引导有经验有技术的农户发展规模经营，破除耕地流转阻力，提升大型农机补贴力度，加快粮食规模化种植率。
三是积极鼓励支持非粮食种植规模户改种粮食作物。我们调查的2家蔬菜种植规模户，往年一直种植蔬菜，但今年随着玉米收购价格的快速上涨，他们都有改种玉米的想法。据绿秦农业专业合作社负责人马红卫介绍，他自己种植的100亩大田蔬菜，想在明年尝试种植粮食作物，原因主要是大田蔬菜价格随市场供求关系变化较大，产量也极易受气候因素影响，成本投入远大于种植粮食作物，所以经营风险巨大，如果粮食价格一直保持当前水平或再能上涨，他就决定明年改种玉米和小麦。因此相关部门应积极鼓励和支持非粮食种植规模户改种粮食作物，为其提供相应政策支持。
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